美国政府如何应对应急事件？美国地方政府和联邦政府如何分级负责？美国的中央机构如何设置专门协调应急事件？为此，记者采访了美国公共管理协会主席、北伊利诺州立大学公共管理系前系主任蒙佐(Don Menzel)教授，了解了美国政府的应急管理措施——从联邦政府和州政府共同应对到冷战之后美国联邦紧急事务管理局统一负责，再到“后9·11”时代国土安全部集中精力对付恐怖主义引发的各种危机的“三级跳”。  

    州政府和联邦政府：谁来出头对付危机？ 


    面对危机, 当地州和中央政府，应该由谁来负责？在美国8.7万个地方政府机构中应该有哪些政府机构参与应急管理呢？如何协调这些部门间的行动？蒙佐教授坦言，这些问题也正在研究之中，并没有形成最完美的定势。 

    而目前，州政府层面主要是国民卫队的参与，国民卫队可以配合当地的政府管理机构一起来应对危机。出现危机时，国民卫队可以迅速集结，州长可以派遣他们到危机现场处理危机。通常在处理社会动荡方面的危机，特别是出现抢劫及其它混乱状况时，州政府就会使用国民卫队。因为在这种情况下，当地常常出现人员或资源不足，需要州长启动国民卫队来遏制危机。 

    在国家的层面上，蒙佐教授说，过去联邦政府主要为州和当地政府提供技术援助及资金，应付危机和灾害。因此，联邦政府的作用好像是在危机发生后才显现出来。“比如发洪水了，州长通常要求美国总统宣布该州进入紧急状态。然后，总统要求国会拨款来帮助该州。”近几年，联邦政府在地方应急管理中的角色发生了极大的变化，美国组建了国土安全部，统一协调应急管理。 

    国土安全部要协调的首先是各级政府间的关系：中央政府，州政府以及地方政府之间的关系。当发生危机时，美国有中央政府和州政府同时应对，“美国地方政府有很多的自治权，他们可以对很多问题作出自己独立的决策，其中就包括在危机管理中的一些问题，特别是准备的问题和反应的问题。这样在进行应急管理的协调和组织中就遇到了很多的挑战。”蒙佐教授承认，这种两个级别政府分散的机制容易造成各自为政，确实使美国在处理危机时面临了不少问题。 

    中央政府在应急管理中一个重要的作用就是向州政府和当地政府提供财政补助，联邦政府通过国土安全部向州政府和当地政府拨出的财政补助有22亿美元。这些钱怎么分配呢？ 

    其中很大的一部分是拨给了州安全计划，在这个计划中各州建立起应付危机的预案。另外一大部分拨给了预防和预警计划。而余下的3500万美元，“这部分钱虽然相对数目不大，但是使用目的颇有意义：拨给了公民队。当地政府和州政府建立一个公民议会，这个议会主要负责教育当地社区的公民，以提高他们的防灾意识。”通过这样的努力，联邦政府使社区和公民都积极参与进来，建立起了一个综合性的应急管理体系，在这个体系中起作用的不仅有政府还有社会力量。 

    为了确保这些拨款都达到预期的目的，美国政府还出台严格的法律法规杜绝专款被挪用。 


    美国联邦紧急事务管理局： 美国第一个中央应急管理机构 


    蒙佐教授依然清晰记得正处于冷战时期的读书年代，美国全国动员做好了规划和演练去应对可能到来的核战争，“每家的后院都有庇护所，我们还在地下挖了些防空工事，学校开设专门课程进行演习，以防止核战争的威胁。”由于冷战思维蔓延全球，当时美国国家紧急事务的管理都是出于应付冷战目的。 

    上世纪70年代末，美国经历了一些灾难：加州地震、火山喷发、拉夫运河事件等。当时美国许多州长指责联邦政府没有做出及时的反应，卡特总统在他就任期间就开始建立起联邦紧急事务管理的准则，以控制有100多个联邦的机构参与紧急事务处置时所面临的复杂及混乱局面。就在1979年之后，美国建立了联邦紧急事务管理局（FEMA），FEMA建立的目的是帮助联邦政府应付紧急情况。人们对这个机构有很高的期望，以为有了FEMA，所有的危机都能被有效控制解决。但实事并非那么如意，FEMA上台伊始屡次受挫，比如上世纪80年代的古巴难民危机处理，FEMA表现得很不理想。失败的最重要的原因是：负责管理FEMA的人是缺乏紧急事件管理经验的高层政治人士。FEMA在并入国土安全部之前有2500名全职雇员，人们期望这2500人能够有能力去应付所有的问题。然而FEMA建立的前10年的表现，导致了人们对该机构失望，因为FEMA没有像人们预想的那样有效地去处理紧急事件。 

    1992年是FEMA发展过程中一个里程碑，一个转折点。克林顿当选总统，他任命了第一位有国家紧急事务处置经验的负责人。他有经验能够组织大规模紧急事务处理的情况，这位负责人强调改革，简化重建和救灾的工作，强调预防和善后。同时将部门的工作人员集中于客户服务方面，在当时来说这是非常有意义的措施。客户不仅指的是公民，而且是指在整个紧急事务管理中的所有的这些人，一个机构利用了另一个机构的服务的话．那么这个机构就被当做是另一个机构的客户。向客户提供服务是当时美国FEMA的一个重要转变。1989年，柏林墙“倒塌”，冷战结束。各国政府的思维开始出现了转移，他们从民防转移到考虑其它问题。于是对应地美国也出台了措施，使资源由民防部门转向救灾、重建和善后项目。  

    “后9·11”时代的美国应急管理 


    蒙佐教授说，“9·11”事件在极大地改变了美国政府和美国社会的同时，大大改变了美国的应急管理。“‘9·11’事件后，美国的应急管理进入了第三个十年。恐怖分子和大规模杀伤性武器成了美国最新的关注，这是应急管理的重点。” 

    2003年3月美国组建了国土安全部（DHS），预算400亿美元，有17万名雇员，它是继美国国防部、医疗服务部之后的第三大联邦机构。有22个联邦机构被归在它的管理之下，其中包括FEMA。当时建立了四个主任司，第一个主任司主要负责运输安全，“9·11”之后，这个司建立了一个新的联邦机构:运输安全局，它主要负责机场的安检。美国现在机场安检非常严格，进出美国必须要接受严格的检查。即使在美国进行转机也不例外。第二个主任司是危机准备和应急司。这个主任司有一个分支机构，负责协调FBI和能源部的工作。第三个是科技司，负责协调农业部、国防部和能源部的一些活动。最后一个司是美国基础设施保护，主要协调和美国国会的一些联系。 

    以前各个不同的联邦机构现在被放在美国国土安全部一个机构之下，这就极大地提高了应急管理的协调能力。美国国土安全部有四个主要的基本任务：第一，预防美国国内可能遭受的恐怖袭击;第二，减少美国遭受恐怖袭击的可能性;第三，最大程度地减小可能的恐怖袭击和自然灾害带来的损失;第四，预防自然灾害。“9·11”之前，自然灾害是应急管理的最重要的任务。现在的重点则集中在应对恐怖袭击相关的灾害。 

    然而统一以后的国土安全部也并不是万能的，如同FEMA当初新成立面临许多的失落和失败，国土安全部同样也面临不少挑战，蒙佐教授指出三点：第一，协调;第二，融合不同的组织文化;第三，官僚机构内部的纷争。“你可以把28个联邦机构绑在一起，但是要让这个机构有效地运作起来，就没那么容易了。我们现在也正在探讨如何使新的机构运作得更加有效，这也是众望所归。”比如，在国土安全部内部协调方面还有很多挑战，此外在融合不同的组织文化方面，这也是个巨大的挑战。“每个联邦机构都有各自的特点，就像人的个性一样，当你把这些不同的个性放在一起，把他创造出一个新的独立机构，如何把这种不同的特色融合起来，让这些机构融洽地相处，仍是一个悬而未决的问题。此外，当你把这么多联邦机构建立起来的时候，肯定有的机构受益更多，有些机构的利益可能受到了损害。大家都不愿意让自己的利益受到损害，就会产生这种官僚机构内部的纷争。如何平衡各个机构之间的利益，也是国土安全部面临的问题。”蒙佐教授富有洞察地看到了不少的问题，看来美国政府的应急管理也并非尽如人意。 

    谈起未来美国国土安全部如何运作，来应对恐怖袭击，蒙佐教授诚恳地说：“我希望美国不会再遭受另一起恐怖袭击。因为我不知道一旦发生恐怖袭击事件的时候，美国的反应或处理问题的能力究竟能怎么样？我们现在是否能够成功地管理这样的危机呢？国土安全部是否真正有这样的能力呢？我现在还不太肯定。”蒙佐认为，国土安全部内部机构的协调和磨合还需要时日，如果现在发生了恐怖袭击或者是类似的事件，可能会极大地削弱国土安全部的能力。最后他无不幽默地说：“现在我只能乞求上天，希望美国，也希望全球不再遭受恐怖袭击。” 

    文章来源：国际人才交流网